L’état créatif

En fait, l’État peut jouer un rôle essentiel dans la dynamisation de l’innovation – créant activement de nouveaux marchés, au lieu de seulement les réparer. Évidemment, les partisans d’un rôle économique limité de l’État estiment que l’échec du marché justifie une certaine forme de financement pour les infrastructures et la recherche scientifique de base. Mais de telles interventions limitées peuvent difficilement expliquer les milliards de dollars du secteur public versés en aval vers la recherche appliquée, assurant même le financement de départ de sociétés. En fait, dans certains des plus grands pôles d’innovation mondiale, l’État a joué un rôle « d’entrepreneur » prépondérant, imaginant et finançant la création de champs de recherche entièrement nouveaux, des technologies de l’information à la biotechnologie, de la nanotechnologie aux technologies vertes. 
Dans la Silicon Valley, par exemple, l’État a agi comme investisseur stratégique par l’entremise d’un réseau décentralisé d’institutions publiques : l’agence gouvernementale DARPA pour le financement des projets de recherche avancée, la NASA, le programme SBIR pour l’innovation des PME la National Science Foundation.
Les sommes en cause sont impressionnantes, et pas seulement dans les technologies de l’information ; des fonds importants ont été distribués dans les domaines de l’énergie et des sciences de la vie. Ainsi, en 2011, les instituts nationaux de santé (NIH) aux États-Unis ont investi 31 milliards $ en recherche biomédicale. Marcia Angell, professeur à la faculté de médecine de Harvard, a démontré  que ce financement a été décisif dans le développement de certains des nouveaux médicaments les plus prometteurs dans les dernières décennies. De même, pour certaines des sociétés américaines les plus innovantes, le financement du programme SBIR s’est avéré plus important que le capital de risque du secteur privé.
Des exemples ailleurs qu’aux États-Unis on retrouve le cas d’Israël, où le fonds de capital de risque public Yozma a financé les débuts de certaines des sociétés les plus dynamiques du pays. On compte aussi la Finlande, où Sitra, le fonds public d’innovation, a financé la transition de Nokia en téléphonie. En Chine, la Banque de développement financée par l’État offrant des milliards de dollars en prêts pour certaines des sociétés les plus innovantes du pays, notamment Huawei et Yingli Solar.
Ces types d’investissements publics sont essentiels à la création et à la création de nouveaux marchés. En fait, l’investissement public a été déterminant pour le développement de presque toutes les technologies qui font du iPhone un téléphone intelligent : l’Internet, la géolocalisation GPS, les écrans tactiles et les progrès en reconnaissance de la voix essentielle à Siri. Dans beaucoup d’autres pays, c’est le secteur public qui prend les devants pour rendre les technologies vertes possibles.
Reconnaître l’importance des investissements publics pour la promotion de l’innovation et la croissance implique le besoin de revoir la sagesse populaire sur l’intervention de l’État. Au lieu de se concentrer sur des technologies ou des entreprises individuelles, les organismes publics devraient agir comme des investisseurs, misant sur un « portefeuille » diversifié de choix.
Comme tout autre investisseur, l’État manquera parfois son coup. En fait, l’échec est plus que probable, car les agences gouvernementales investissent souvent dans les secteurs les plus risqués, où le capital privé hésite à entrer. Ceci signifie qu’on doit laisser les organismes publics prendre des risques et apprendre de ces succès comme de ses erreurs.
Si l’échec est une conséquence inévitable des paris sur l’innovation et si l’État est essentiel pour l’innovation, la société doit être plus tolérante envers « l’échec de l’État ». Mais la réalité est que l’échec des projets financés par l’État déclenche un tollé général – et le silence règne lorsqu’ils rencontrent du succès.
Par exemple, le dépôt de bilan de la société américaine d’énergie solaire Solyndra, qui a obtenu un prêt garanti par l’État de 500 millions $, a déclenché des polémiques partisanes. Pourtant peu de personnes se sont penchées sur le fait que l’État a octroyé presque le même montant à Tesla pour aider au  développement de la voiture électrique Tesla S, un produit considéré comme l’archétype de l’innovation dans la Silicon Valley.
Qu’est-ce qui pourrait faire que le public soit plus ouvert aux échecs des interventions publiques ?
Les investisseurs en capital de risque couvrent leurs pertes des mauvais investissements par leurs profits de ceux qui ont bien tourné ; mais les programmes gouvernementaux sont rarement structurés pour générer des rendements importants. Même si certains font valoir le fait que le retour sur investissement de l’État se matérialise en revenus de taxe, le système fiscal actuel ne fonctionne pas, non seulement en raison des échappatoires fiscales, mais également baisses de taux. À la création de la NASA, le taux marginal supérieur d’imposition était au-dessus de 90 %. Et la taxe sur les gains de capital a baissé de plus de 50 % depuis les années 1980.
Afin de soutenir l’investissement public dans les projets d’innovation plus risqués, les contribuables devraient recevoir un retour plus direct, en affectant les bénéfices dans un fonds public d’innovation pour le financement de la prochaine vague de technologies. Lorsque les investissements se font dans des projets en amont de recherche fondamentale, les retombées sur les autres industries et secteurs génèrent parfois des retombées sociales suffisantes. Mais d’autres cas pourraient nécessiter la création de nouvelles mesures incitatives.
Ainsi, une partie des bénéfices de l’investissement public dans Tesla aurait pu être récupérée par la cession de titres (ou de royautés) et pourrait servir à couvrir les pertes de son investissement dans Solyndra. Le remboursement de prêts publics octroyés à des entreprises pourrait être en proportion de ses revenus, comme le sont souvent les prêts étudiants. Et les prix des médicaments qui sont développés en grande partie grâce au financement des NIH pourraient être plafonnés, de sorte que le contribuable n’ait pas à payer deux fois.
Une chose est claire : la structure actuelle présente de grandes lacunes, surtout parce qu’elle socialise les risques et privatise les bénéfices. Ceci nuit aux perspectives d’innovation, mais aussi à la capacité de l’État de communiquer son rôle au grand public. En saluant le rôle que l’État a joué – et qu’il devrait continuer à exercer – dans l’orientation de l’innovation, ceci nous permet d’amorcer le débat sur la question la plus importante : quels sont les nouveaux investissements publics visionnaires nécessaires à la stimulation de la croissance économique future ?
Traduit de l’anglais par Pierre Castegnier
Mariana Mazzucato, professeure d’économie de l’innovation au Groupe de recherche sur les politiques scientifiques  de l’Université du Sussex est l’auteure du livre The Entrepreneurial State: Debunking Public vs. Private Sector Myths  (L’État entrepreneur : défaire le mythe de la supériorité du financement privé sur le financement public)
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