Proposition de réglementation des faillites souveraines

Cela se vérifie à intervalles réguliers. En Argentine, la lutte des autorités contre un petit nombre d'investisseurs (des fonds vautour) a mis en danger l'ensemble de la restructuration de la dette qui avait été acceptée par l'énorme majorité des créanciers. En Grèce, la majorité des fonds de "secours" accordés dans le cadre des programmes "d'assistance" servent à rembourser les créanciers existants, tandis que le pays est contraint d'adopter des mesures d'austérité qui ont largement contribué à la chute de 25% du PIB et dramatiquement appauvri la population. En Ukraine, les conséquences politiques possibles de la crise de la dette souveraine pourraient être colossales.
Aussi la question de la manière de restructurer les dettes souveraines pour les amener à un niveau soutenable est-elle cruciale. Le système en vigueur repose beaucoup trop sur les "vertus" du marché. Il n'existe pas de législation pour trouver une solution équitable en cas de crise de la dette souveraine. A la place il y a un marchandage dans lequel celui qui est riche et puissant impose le plus souvent sa volonté aux autres. Le résultat est en général non seulement inéquitable, mais aussi inefficace.
Ceux qui prétendent que le système fonctionne bien disent que les cas comme celui de l'Argentine sont des exceptions. Ils veulent dire en réalité que les pays faibles doivent se soumettre. Mais à quel prix pour la population ? La restructuration est-elle vraiment efficace ? La dette du pays devient-elle soutenable ? Trop souvent, parce que les partisans du statu quo ne posent pas ces questions, les crises de la dette se succèdent les unes aux autres.
La restructuration de la dette grecque en 2012 en offre un bon exemple. Le pays avait accepté les "règles" des marchés financiers et avait rapidement finalisé la restructuration de sa dette ; mais l'accord était si mauvais qu'il n'a pas permis le redémarrage de l'économie. Trois ans plus tard, la Grèce se retrouve en crise, dans la nécessité désespérée d'une nouvelle restructuration.
Il faut un nouveau départ aux débiteurs en difficulté. Des pénalités excessives conduisent à un jeu perdant-perdant dans lequel le créancier obtient un remboursement moindre que si le débiteur était parvenu à se redresser ; quant à ce dernier, il reste en difficulté malgré la restructuration.
L'absence d'une réglementation concernant la restructuration des dettes retarde la reprise économique des pays surendettés et peut conduire au chaos. C'est pourquoi aucun Etat ne peut abandonner aux forces du marché la restructuration de ses dettes intérieures. Ils savent tous que les "remèdes contractuels" ne suffisent pas, c'est pourquoi ils adoptent une réglementation sur les faillites pour régir les discussions entre créanciers et débiteurs, ce qui favorise leur efficacité et va dans le sens d'un règlement équitable.
La restructuration des dettes souveraines est plus complexe que celle des dettes internes en raison de la multiplicité des juridictions, des créanciers (qu'ils aient formulé ou pas des demandes) et des actifs mal définis qu'ils peuvent revendiquer. C'est pourquoi il paraît incroyable que certains créanciers (notamment le Trésor américain) estiment qu'une réglementation internationale n'est pas nécessaire.
Il est vrai qu'il ne sera peut-être pas possible d'aboutir à une législation entièrement aboutie relative aux dettes sur le plan international, mais il est possible de parvenir à un consensus sur un grand nombre de questions. Ainsi, un nouveau cadre réglementaire pourrait comporter des clauses de suspension d'un litige durant la procédure de restructuration ; ceci de manière à limiter le risque de perturbations  de la part des fonds vautours.
Cette réglementation devrait aussi comporter des dispositions pour les pays en situation d'arriérés : les prêteurs disposés à accorder un nouveau crédit à un pays en phase de restructuration bénéficieraient d'un traitement prioritaire, de manière à aider les pays qui en ont le plus besoin.
L'accord devrait également empêcher qu'un pays ne renonce à ses droits fondamentaux. Il ne pourra y avoir de renonciation volontaire à l'immunité souveraine, de même que personne ne peut se vendre comme esclave. Il doit aussi y avoir des limites à ce qu'un gouvernement démocratique peut léguer à son successeur en matière d'obligations.
C'est d'autant plus important que les marchés financiers poussent les politiciens aux vues à court terme à ne pas tenir compte des contraintes budgétaires ou à emprunter à des gouvernements manifestement corrompus (comme celui de Ianoukovitch, l'ancien président ukrainien destitué) aux dépens des générations futures. La prise en compte de ces contraintes améliorerait le fonctionnement du marché des dettes souveraines grâce à de meilleures procédures de prêt.
On pourrait envisager un cadre législatif essentiellement non répressif qui inclurait les dispositions que j'ai énumérées et serait appliqué sous le contrôle d'une commission qui aurait eu un rôle de médiation et de supervision dans le processus de restructuration. Cela permettrait d'améliorer l'efficacité et de diminuer les iniquités qui entachent les procédures actuelles. Pour qu'elle soit acceptée par tous, son application, ainsi que la restructuration, ne devraient pas dépendre d'une institution trop intimement liée aux acteurs du marché.
Autrement dit, ce n'est pas le FMI trop lié aux créanciers, et créancier lui-même, qui devrait être chargé de la supervision de la restructuration des dettes souveraines. Pour diminuer le risque d'un conflit d'intérêt, c'est l'ONU qui devrait mettre en œuvre cette réglementation, ou alors une institution plus représentative qui prenne l'initiative, ou encore une nouvelle institution internationale, ainsi que le suggère le rapport Stiglitz  de 2009 sur la réforme du système monétaire et du système financier international.
La crise en Europe n'est que le dernier exemple du prix à payer tant par les créanciers que par les débiteurs pour l'absence d'une réglementation internationale destinée à résoudre les crises liées aux dettes souveraines. De telles crises vont continuer à éclater. Pour que la mondialisation fonctionne partout, la réglementation des prêts souverains doit être modifiée. Les modestes réformes que nous proposons constitueraient un bon début.
Traduit de l’anglais par Patrice Horovitz
Joseph Stiglitz est prix Nobel d'économie et professeur à l'université de Columbia à New-York. Ecrit en collaboration avec Bruce Greenfield, son dernier livre s'intitule Creating a Learning Society: A New Approach to Growth, Development, and Social Progress [Comment créer une société de la connaissance : une nouvelle approche de la croissance, du développement et du progrès social]. Martin Guzman est chercheur au département d'économie et de finance de la faculté de gestion de l'université de Columbia et co-président de l'Initiative de Columbia en faveur d'un Groupe de travail sur la restructuration des dettes et faillites souveraines (Columbia Initiative for Policy Dialogue Taskforce on Debt Restructuring and Sovereign Bankruptcy).